SCUOLA FORENSE
Causa di lavoro -Segretario comunale - Competenza del giudice amministrativo o del giudice ordinario
Causa di lavoro -Segretario comunale - Competenza del giudice amministrativo o del giudice ordinario.-
Causa di lavoro - Segretario comunale - Competenza del giudice amministrativo o del giudice ordinario.- Giurisdizione del giudice ordinario (Cassazione – Sezioni unite civili – sentenza 28 gennaio 2003, n. 1241)
Svolgimento del processo
Il signor Domenico Sxxxxxx, nominato Segretario generale del Comune di Greve in Chianti in data 17 settembre 1998, a seguito della revoca dell’incarico disposta dal sindacato con atto del 9 dicembre 1998 conveniva dinanzi al Tribunale di Firenze il Comune di Greve in Chianti e la sezione regionale Toscana dell’agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, deducendo l’illegittimità di tale provvedimento e chiedendo la condanna del comune convenuto al risarcimento dei danni.
Su tale domanda il tribunale adito si pronunciava con sentenza non definitiva del 22 novembre 1999, dichiarando la propria giurisdizione, e successivamente con sentenza definitiva del 21 gennaio 2000 rigettava la domanda dell’attore.
Il Comune di Greve in Chianti impugnava la prima sentenza con appello diretto nei confronti del Sxxxxxx e della Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali; il Sxxxxxx proponeva appello avverso la sentenza definitiva del tribunale, e nel giudizio così promosso intervenuta l’Unione nazionale dei segretari comunali e provinciali. Riunite le cause, la Corte di appello di Firenze con la sentenza oggi denunciata, ritenuta la propria giurisdizione, dichiarava inammissibile l’intervento dell’Unione nazionale dei segretari comunali e provinciali; dichiarava l’illegittimità dell’atto di revoca e condannava il Comune di Greve in Chianti al risarcimento del danno liquidato in somma corrispondente ai compensi che il signor Sxxxxxx avrebbe maturato dalla data di risoluzione dell’incarico fino al 6 aprile 1999, oltre interessi di legge.
Avverso questa sentenza il Comune di Greve in Chianti propone ricorso per cassazione con quattro motivi. Domenico Sxxxxxx resiste con controricorso e ricorso incidentale affidato a due motivi.
Gli altri intimati non si sono costituiti. Il comune ricorrente e il signor Sxxxxxx hanno depositato memorie.
La causa è stata assegnata a queste Sezioni unite per la decisione sulla questione di giurisdizione sollevata con il primo motivo di ricorso principale.
Motivi della decisione
1. I ricorsi proposti avverso la stessa sentenza devono essere riuniti ai sensi dell’articolo 335 cpc.
2. Con il primo motivo del ricorso principale si deduce la violazione dei principi generali in materia di giurisdizione sul rapporto di servizio dei segretari comunali e provinciali, nonché dell’articolo 68 del decreto legislativo 29/1993.
Si assume che, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata, un diverso regime di giurisdizione in relazione alla medesima figura è previsto in vari casi relativi al rapporto dei dirigenti pubblici; che anche nei riguardi di funzionari legali alla pubblica amministrazione da rapporti di pubblico impiego di diritto comune è devoluta alla giurisdizione amministrativa la cognizione di controversie relative ad un provvedimento discrezionale che incide su interessi legittimi e non su diritti soggettivi. L’attività di servizio del segretario comunale va riferita ad un rapporto contrattuale con il datore di lavoro Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali e ad un rapporto pubblicistico, fondato su norme legislative, statutarie e regolamentari e sui provvedimenti unilaterali di nomina e di revoca dell’amministrazione locale; la revoca, in particolare, costituisce un provvedimento discrezionale adottato nel pubblico interesse, che come presupposto non un inadempimento contrattuale (tale da comportare l’esercizio del potere disciplinare da parte dell’agenzia datrice di lavoro) ma una violazione dei doveri di ufficio, connesso all’espletamento, discrezionalmente valutato, delle pubbliche funzioni.
Nella specie, la domanda principale del ricorrente attiene alla legittimità dell’esercizio del potere amministrativo, e la cognizione della controversia spetta al giudice amministrativo.
3. Con il secondo motivo dello stesso ricorso principale, deducendosi violazione dell’articolo 17 della legge 127/97, si assume che l’atto di revoca dell’incarico trova fondamento nella rottura del rapporto fiduciario con l’amministrazione locale, da porre in relazione con di doversi di collaborazione del segretario.
Con il terzo motivo, denunciandosi un’ulteriore violazione della stessa norma, si censura la valutazione compiuta dalla corte territoriale in ordine alla gravità della violazione dei doveri di ufficio.
Il quarto motivo, che prospetta ancora la violazione dell’articolo 17 della legge 127/97, attiene ugualmente alla suddetta valutazione del giudice di merito, con riferimento alle specifiche circostanze del caso concreto.
4. Il primo motivo del ricorso incidentale, con la denuncia dei vizi di violazione e/o falsa applicazione degli articoli 2043 e 1226 Cc, nonché difetto di motivazione, investe la statuizione relativa all’accertamento del danno derivante dalla revoca dell’incarico.
Con il secondo motivo, denunciandosi i vizi di violazione e/o falsa applicazione degli articoli 184 e 245 Cpc nonché difetto di motivazione, il ricorrente incidentale si duole della mancata ammissione di mezzi istruttori richiesti per dimostrare la sussistenza del pregiudizio subito dalla parte.
5. Il primo motivo del ricorso principale è infondato.
L’articolo 17 della legge 127/97 (snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo), ha disciplinato la figura dei segretari generali dei comuni e delle province con i commi 67 e seguenti prevedendo che gli stessi sono iscritti in un albo nazionale (articolato in sezione regionali), cui accedono per concorso, e sono dipendenti dell’agenzia autonoma appositamente istituita, con personalità giuridica di diritto pubblico, per la gestione dell’albo stesso (commi 67, 75 e 76).
Il successivo comma 70 prevede l’assegnazione delle mansioni di segretario nel singolo comune o provincia, dietro nomina del sindaco o del presidente della provincia con durata corrispondente a quella dei loro rispettivi mandati elettorali.
Il comma 71 stabilisce che il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco (o del presidente della provincia), previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri di ufficio. Secondo il comma 72, il segretario non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di quattro anni, durante i quali l’agenzia esercita i poteri di pertinenza del datore di lavoro, affidandogli incombenze inerenti alla gestione dell’albo, attività di consulenza, mansioni presso altre amministrazioni; in tale posizione, conserva il trattamento economico in godimento in relazione agli incarichi conferiti, ma con detrazione di compensi percepiti per le corrispondenti indennità nel caso di collocamento in disponibilità «per mancato raggiungimento di risultati imputabili al segretario oppure motivato da gravi e ricorrenti violazioni dei doveri di ufficio» (salva l’applicazione di diversa sanzione).
A tale normativa, integrata dal regolamento approvato con Dpr 465/97, deve farsi riferimento nel caso di specie, non trovando applicazione ratione temporis la nuova disciplina introdotta con il Testo unico delle leggi sull’ordinamento locale di cui al decreto legislativo 267/00.
Al riguardo, queste Sezioni unite (sentenze 205/01 e ordinanza 2418/02) hanno già avuto occasione di affermare la giurisdizione del giudice ordinario, in relazione agli articoli 29 e 45 del decreto legislativo 80/1998, per controversie relative all’assegnazione del segretario da parte del consiglio d’amministrazione dell’agenzia al comune od alla provincia che lo abbia nominato secondo le disposizioni dell’articolo 15 sesto comma del citato Dpr 465/97. Con tali decisioni si è rilevato che l’assunzione delle mansioni di segretario a seguito della nomina dà vita non ad un rapporto d’impiego con l’ente territoriale, in sostituzione di quello costituitosi con l’agenzia per effetto dell’iscrizione all’albo, ma ad mero rapporto organico o di servizio a tempo determinato, il quale si inserisce all’interno e nell’ambito del rapporto d’impiego con l’agenzia medesima.
Questo principio deve essere richiamato nel caso in esame, per rilevare che anche il rapporto di dipendenza funzionale tra il segretario e l’amministrazione locale, in quanto inserito nell’ambito del rapporto di impiego con l’agenzia autonoma per la gestione dell’albo, risulta fondato sulla stessa base paritetica, in quanto soggetto alla medesima disciplina, risultante dal quadro normativo delineato dal decreto legislativo 29/1993 e successive modificazioni (espressamente richiamato dall’articolo 17 comma 74 della legge 127/97), nel quale opera la regola generale secondo cui, ferma restando la qualificazione di atti amministrativi soltanto per gli atti disciplinanti le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici, per gli atti di indirizzo politico-amministrativo (articolo 3 decreto legislativo 29/1993, nel testo sostituito dall’articolo 3 del decreto legislativo 80/1990) e per gli atti relativi alle procedure concorsuali (quarto comma articolo 68 29/1993) ogni atto di gestione di tali rapporti risulta privo di connotazione autoritativamente discrezionale e rappresenta espressione non di una potestà amministrativa, ma – come prevede il citato articolo 4 del decreto legislativo 29/1993 – della capacità e dei poteri del privato datore di lavoro; regola che trova ulteriore conferma nel disposto dell’articolo 18 del decreto legislativo 387/98, con cui è stato modificato l’articolo 68 comma 1 del citato decreto legislativo 29/1993, stabilendosi la devoluzione al giudice ordinario delle controversie concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali (che implica la cognizione da parte del giudice ordinario di atti anche discrezionali direttamente incidenti sul rapporto).
In questo senso si è espressa la giurisprudenza di questa Sezioni unite (cfr. Cassazione, Sezioni unite, 41/2000; 9650/01); ed anche la Corte costituzionale con la sentenza 275/01 ha rilevato che in base a tale normativa tutti i rapporti dei dipendenti della amministrazione pubblica (compresi i dirigenti) risultano modellati secondo il regime di diritto privato del diritto del lavoro, con l’attribuzione alla cognizione del giudice ordinario delle controversie inerenti ai suddetti rapporti, che coinvolgono posizioni di diritto soggettivo.
Si può osservare che tale assetto non è successivamente mutato, quanto al criterio di riparto della giurisdizione, con il decreto legislativo 165/01 – che detta norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche – e le successive modifiche della legge 145/02.
Si deve quindi concludere che tutti gli atti di gestione del rapporto di lavoro del segretario comunale, compresi quelli posti in essere dalla amministrazione locale nell’ambito del rapporto funzionale con la stessa instaurata (tra cui la revoca dell’incarico ai sensi dell’articolo 17 comma 71 della legge 127/97) rappresentano, secondo la regola generale sopra richiamata, manifestazione dei poteri propri del privato datore di lavoro, mentre corrispondono ugualmente al privato le situazioni soggettive nelle quali restano fissate le vicende del rapporto di lavoro.
Pertanto, la controversia nella quale si deduce la lesione di situazioni soggettive derivante da uno di tali atti appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Tale principio trova applicazione nel caso di specie, tenuto conto dell’epoca in cui è stato adottato il provvedimento di revoca, posteriore alla data del 30 giugno 1998, stabilita dall’articolo 45 comma 17 decreto legislativo 80/1198 come discrimine temporale per il trasferimento alla giurisdizione ordinaria delle controversie in materie di rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
6. La causa va rimessa alla sezione lavoro di questa Corte per l’ulteriore corso del giudizio.
PQM
La Corte riunisce i ricorsi. Rigetta il primo motivo del ricorso principale e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rimette la causa alla sezione lavoro della Corte di cassazione per l’ulteriore corso del giudizio.
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